ENERJİ PİYASASI DÜZENLEME KURUMUNUN İDARE TEŞKİLATINDAKİ YERİ
Bağımsız idari otoritelerin temelleri anglo-saxson hukuk sistemine ait olmakla birlikte, otoriteler ilk olarak ABD’de daha sonra da Avrupa Birliği ülkelerinde oluşum göstermiştir. Bağımsız idari otoritelerin ortaya çıkış nedeni, ekonomik ve temel hak ve özgürlükleri düzenleyen alanların siyaset ve ilgili sektörlerde faaliyet gösteren kişilerin etkisi altına alınmasını engellemektir.
Bağımsız idari otoriteleri diğer idari kuruluşlardan ayıran özellik bağımsız olmalarıdır. Kurumların organlarının oluşum şeklinin ve işlevinin genel idari yapıdan farklı olarak hukuksal güvenceler altına alınmış olması idari bağımsızlık; kurumların işlev ve eylemleri üzerinde hiçbir kurum veya organın etkide bulunmaması işlevsel bağımsızlık olarak tanımlanmaktadır.
Türk Hukuku’nda bağımsız idari otoriteler ile ilgili Anayasada açıkça bir düzenleme mevcut değildir. Ancak kamu tüzel kişiliğine sahip olma özelliklerinden dolayı bağımsız idari otoriteler; Anayasanın 123.maddesine göre, kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulan kamu kurumlarıdır.
Anayasanın 124.maddesi gereği “…kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla” yönetmelikler çıkarma yetkisine sahiptirler. Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu’da sahip olduğu kamu gücüne dayanarak idari işlem tesis etme yetkisine sahiptir.
Bağımsız idari otoriteler sahip oldukları icrai karar alma yetkisi ile faaliyet alanları kapsamında düzenleyici işlemler yapma ve bireysel işlemler uygulama yetkisi ile donatılmışlardır.
İdari işlem kavramı, öznesinin idare olduğu, kamu gücü kullanımı vasıtasıyla üçüncü kişilerin hukuki durumlarında tek taraflı değişiklik meydana getirmeye yönelik irade açıklamasıdır.
İdari işlemler kendi içerisinde birel işlemler ve düzenleyici işlemler olmak üzere ayrılmaktadır. İdari işlemin muhatabının somut olarak belli olduğu, bir kez uygulanmakla tükenen ve işlemin belli bir kişi veya nesneler için hukuki sonuç doğurduğu işlemler birel işlem; idari işlemin yöneldiği kişinin belli olmadığı, soyut ve bir kez uygulanmakla tükenmeyen, işlemin uygulanması herkes için geçerli olan idari işlemler ise düzenleyici işlemdir
İdare düzenleyici işlemlere ek olarak, tebliğ, genelde, tamim, yönerge, duyuru, ilan, karar, gibi adsız düzenleyici işlem olarak adlandırılan işlemlerde gerçekleştirmektedir.
EPDK KURUL KARARLARININ YARGISAL DENETİMİ
Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, kamu tüzel kişiliğine haiz bağımsız bir idari otorite olarak idari ve mali özerkliğe sahip bir kurumdur. Kurumun diğer bağımsız otoriteler gibi kurumsal özerkliğe sahip olması, karar organı ve yöneticilerinin kurumun düzenlediği alanlarla ilgili kanunu uygularken hiçbir kurumdan veya kişiden talimat almaması ve siyasi baskı altında kalmaması anlamına gelmektedir.
Anayasa’nın 125.maddesi idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolunun açık olduğunu hüküm altına almıştır. Bağımsız idari organ niteliğine sahip olan EPDK’nın idari işlemleri sözü geçen Anayasa hükmü gereğince yargı denetimine tabiidir.
Kurum tarafından alınan bütün kararlara karşı Danıştay ilk derece mahkemesi olarak görevlidir. Ancak EPDK’nın kurul tarafından alınmayan kararları, Kurum kararı niteliğindeki kararları ve personel ile ilgili kararlar aleyhine açılacak davalarda İdare Mahkemeleri görevli mahkemedir. Kurumun bireysel ve düzenleyici işlem niteliğindeki kararlarda ise yargı denetimi Danıştay’a tabiidir. Kurulun düzenleyici işlemleri niteliğindeki yönetmelikler ve tebliğlere karşı açılan davaların yargı denetimi ilk derece ve temyiz makamı olarak Danıştay tarafından yapılır.
ENERJİ PİYASASI DÜZENLEME KURULU’NUN 30/12/2021 TARİH VE 10700 SAYILI KARARI
29/12/2016 tarihli kurul kararının c bendi gereğince; Elektrik Piyasası Kanunun 14ncü maddesinin birinci fıkrasının b bendi kapsamındaki lisanssız üreticiler için sadece tek terimli dağıtım tarifesinin uygulanmasına ve 31/12/2017 tarihinden önce geçici kabul alan tesisler için 10/05/2005 tarihli ve 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun kapsamında belirlenen fiyatlardan yararlanılan süre boyunca söz konusu tarife üzerinden %75 oranında indirim uygulanmasına karar verilmiştir.
Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu’nun 10700 sayılı Kararı gereği; Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun 30.12.2021 tarih toplantısında; 29/12/2016 tarihli ve 6838 sayılı Kurul Kararı’nın c maddesinin 1/1/2022 tarihi itibariyle yürürlükten kaldırılmasına karar verilmiştir.
6446 Sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’nun 14 maddesi lisanssız yürütülebilecek faaliyetleri düzenlemiştir. Buna göre; kurulu gücü azami 1MW olan yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı üretim tesisi, lisan alma ve şirket kurma yükümlülüğünden muaf faaliyetler arasında sayılmaktadır.
Aynı maddenin 3.fıkrasına göre ise; “ Lisans alma yükümlülüğünden muaf olan yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üreten kişilerin ihtiyacının üzerinde ürettiği elektrik enerjisinin sisteme verilmesi hâlinde elektrik enerjisinin son kaynak tedarik şirketince, 10/5/2005 tarihli ve 5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun kapsamında belirlenen fiyatlardan alınacağı hükme alınmıştır.
5346 sayılı Yenilenebilir Enerji Kaynaklarının Elektrik Enerjisi Üretimi Amaçlı Kullanımına İlişkin Kanun’a yapılan ekleme ile, yenilenebilir enerji kaynaklarından elektrik enerjisi üreten gerçek ve tüzel kişilerin ihtiyaçlarının üzerinde ürettikleri elektrik enerjisini dağıtım sistemine vermeleri halinde I sayılı cetveldeki fiyatlardan 10 yıl süre ile faydalanabilecekleri, şirketlerin satın aldıkları elektrik enerjisinin söz konusu dağıtım şirketlerince YEK Destekleme Mekanizması kapsamında üretilmiş ve sisteme verilmiş kabul edileceği düzenlenmiştir.
6446 Sayılı Kanun’un 14.maddesinin 3.fıkrası 5346 Sayılı Yenilenebilir Enerji Kanunu’nun 6.maddesine atıf yaparak; YEK Destekleme Mekanizmasına tabi üretim tesislerinin iletim ve/veya dağıtım sistemi güvenliği açısından uymaları gereken yükümlülükler ile bu üretim tesislerinden dengeleme güç piyasası ve/veya yan hizmetler piyasası dahilinde faaliyete bulunacakların belirlenmesi ve bu piyasalarda faaliyette bulunacak tüzel kişilere ilişkin hak ve yükümlülüklerin ve ayrıca yenilenebilir enerji kaynaklarına dayalı elektrik üretiminin desteklenmesi amacıyla uygulanan tarifeler ile YEK Destekleme Mekanizması kapsamındaki diğer gelirlerin değerlendirilmesin ilişkin usul ve esasların da EPDK tarafından çıkarılan yönetmelikle düzenleneceğini hüküm altına almıştır.
6446 sayılı Kanun, EPDK’nın yenilenebilir bir enerji olarak elektrik üretiminde tarifeler ve dağıtım bedellerine ilişkin daha önceden hüküm altına aldığı hak ve yükümlülüklerin sadece yönetmelik ile düzenlenebileceğinin mümkün olduğunu belirtmektedir.
İdare ile ilgili her konunun Kanun ile düzenlenmesi mümkün değildir. Bu nedenle idari sistemde düzenlemelerin daha ayrıntılı bir şekilde yapılabilmesi için tüzüklere ve yönetmeliklere de ihtiyaç duyulmaktadır. Anayasa’nın 124.maddesindeki düzenlemeye göre yönetmelikler; Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarına giren kanun ve tüzükleri uygulamak için ve bunlara aykırı olmamak kaydıyla çıkardığı, soyut, genel ve kişilik dışı hukuki işlemlerdir.
Yönetmeliklerin sebep unsurunu kanun veya tüzük oluşturmaktadır. Zira Yönetmeliklerin amacı kanun ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak olup, bu nedenle kanunun daha önce düzenlemediği bir alanda yönetmelik çıkarılması mümkün olmadığı gibi yönetmelik ile kanunun veya tüzüklerin kapsamının genişletilmesi de mümkün değildir.
İdarenin düzenleme yetkisi Anayasada sayılan düzenleyici işlemler( yönetmelik, tüzük) ile sınırlı olmamakla birlikte, idarenin bunlar dışında başka düzenleyici işlemler yapabileceği de kabul edilmektedir. Uygulamada tüzük, yönetmelik, talimat, yönerge, genelge, karar, tebliğ gibi idari düzenlemeler de görülmektedir. Bu tür düzenleyici işlemler idare hukukunda “adsız düzenleyici işlemler” olarak adlandırılmaktadır. Bu işlemler tüzük ve yönetmelik gibi Anayasada yer almayan, idarenin takdir yetkisine ve icrai karar yetkisine dayanarak yapılan genel nitelikteki hukuki işlemlerdir.
İdarenin adsız düzenleyici işlemlerinden olan usul ve esaslar; yasalar ile idareye verilmiş yetki çerçevesi içerisinde, bu yetki alanı dışına çıkmadan ve yetki alanına ilişkin konularda, yasal düzenlemelere aykırılık olmayacak şekilde belirleme yapmasını sağlayan idari düzenleyici işlemlerdir.
Tüm bu açıklamalar neticesinde; Anayasada düzenlenme alanı bulan Yönetmelikler ile idarenin adsız düzenleyici işlemlerinin hukuki niteliğinin aynı olmadığı açıktır. Zira idare hukukunda Yönetmeliklerin, diğer adsız düzenlemelere (tebliğ, yönerge, genelde, usul ve esaslar) göre normlar hiyerarşisindeki yerinin daha üst normlardan olduğu kesin olmakla birlikte, kanunun açıkça “yönetmelikle” düzenlenmesini öngördüğü düzenlemelerin daha alt bir norm ile düzenlenmiş olması hukuka aykırılık teşkil etmektedir. Nitekim Yargıtay’da bir kararında[1], Normlar hiyerarşisi ilkesi uyarınca, hukuk kuralları yukarıdan aşağıya doğru “Anayasa”, “Kanun”, “Kanun Hükmünde Kararname”, “Tüzük”, “Yönetmelik” ve “Diğer alt düzenleyici işlemler (Yönerge, Genelge vb.)” şeklinde sıralanmakta olup, alt kademede yer alan bir normun üst kademedeki norma aykırı olmasının ya da onun kapsamını aşan düzenlemeler içermesinin mümkün olmadığını ifade etmektedir.
Sonuç olarak makaleye esas teşkil eden EPDK’nın 10700 sayılı işlemi, lisanssız olarak faaliyet gösteren ve kurulu gücü 1MW altında olan, 2018 öncesi işletmeye geçmiş olan elektrik üreticilerinin, YEKDEM’den yararlanma süresi boyunca (10 yıl) dağıtım bedellerinin %75 oranında indirimle uygulanmasına ilişkin uygulamaya son vererek üreticilerin kazanılmış haklarını ihlal etmiştir. Ancak 5346 sayılı Kanun gereği, YEKDEM kapsamında elektrik üretimi faaliyetinde bulunan tüzel kişilere ilişkin hak ve yükümlülüklerin yönetmelik ile düzenlenebileceği belirtilmiştir.
Gerekçe koşulunun mevzuatta öngörüldüğü hallerde, idari işlemin gerekçesiz olması işlem açısından her zaman asli şekil noksanlığı ve işlemin hukuka aykırılığını doğurmaktadır. Bu durumda konuya ilişkin olarak Yönetmelik ile düzenlenmesi öngörülmüş olan ve üretici firmalara YEKDEM kapsamında bir hak tanıyan Yönetmelik düzenlemesinin, normlar hiyerarşisinde kendisinden daha alt bir düzenlemede yer alan usul ve esaslar ile düzenlenmiş olması idare hukuku açısından asli şekil noksanlığı yarattığı gibi aynı zamanda hukuka aykırılık teşkil etmektedir.
[1] Yargıtay Kararı – 10. HD. E. 2013/24896 K. 2014/13391 T. 29.05.2014
