Enerji HukukuÇED’İN HUKUKİ NİTELİĞİ VE ÇED İPTAL NEDENLERİ

1. ÇED’in Tanımı, Amacı ve Türk Hukukundaki Dayanağı
2. Tanımı ve Amacı

Bilindiği üzere, santraller kurulurken çevresel risk faktörlerinin değerlendirildiği, çevresel açıdan daha olumlu etki yaratabilecek alternatiflerin bulunup bulunmadığının belirlendiği, projenin toplum sağlığı açısından hangi riskleri barındırdığı, projeye konu santral ya da alternatifleri yapılırken hangi çevre koruma önlemlerinin alınacağı gibi konularda çözüm önerisi sunan rapora, Çevresel Etki Değerlendirme Raporu kısaca ÇED denir. ÇED’in temel görevi, projenin çevresel etkilerini göstererek hem çevreyi korumak hem de yatırımcıların doğru karar vermelerini sağlamaktır.

1. Türk Hukukundaki Dayanağı

Hukukun ve daha spesifik anlamda idare hukukunun temel amacı, kamu yararını sağlamaktır. Bu anlamda insanın çevresiyle olan ilişkisini ve etkileşimini anlamlı ve verimli hale getirmek, kamunun refah içinde yaşamasını sağlamak adına kamu yararı gözetilerek gerekli yasal düzenlemeler yapılır ve yaptırımlar uygulanır. Yaptırım uygulama yetkisi, idareye aittir. 1982 Anayasasının 56. Maddesi de bu hedefleri destekler nitelikte olup “Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir. Çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Devletin ve vatandaşların ödevidir.” şeklindedir. Yine aynı amaçları sağlamak için 2872 sayılı Çevre Kanunu ve daha teknik detaylara yer veren Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği yürürlüğe konmuştur.

2872 sayılı Çevre Kanunu’nun 10 maddesine göre; gerçekleştirmeyi plânladıkları faaliyetleri sonucu çevre sorunlarına yol açabilecek kurum, kuruluş ve işletmeler, Çevresel Etki Değerlendirmesi Raporu veya proje tanıtım dosyası hazırlamakla yükümlüdürler.

2. ÇED Raporunun Gerekli Olduğu Faaliyetler

Hangi faaliyetlere ÇED Raporunun hazırlanacağı hususu, anılan yönetmeliğin Ek-1’inde yer alan listede tek belirtilmiştir. Bunlardan bazıları hidroelektrik enerji santralleri, rüzgâr enerji santralleri, proje alanı 20 hektar ve üzerinde veya kurulu gücü 10 MWm ve üzerinde olan güneş enerji santralleri, jeotermal enerji santralleri, doğalgaz sıvılaştırma ve gazlaştırma tesisleri, ham petrol rafinerileri, yollar ve havaalanları, şeker fabrikaları, orman ürünleri ve selüloz tesisleri, çimento fabrikalarıdır. Bu projelere, “ÇED Gereklidir” kararı verilen projelere ve kapsam dışı değerlendirilen veya kanunen muafiyeti bulunan projelere ilişkin kapasite artırımı ve/veya alan genişletilmesinin planlanması halinde, mevcut proje kapasitesi ve kapasite artışları toplamı ile birlikte projenin yeni kapasitesinin Ek-1’deki listede yer aldığı projelere, ÇED raporu hazırlanması zorunludur.

3. ÇED Raporunun Hukuki Niteliği ve Raporu Vermeye Yetkili Makam

Enerji santralleri için düzenlenecek olan ÇED raporlarının hukuki süreçleri büyük önem taşımaktadır. ÇED Raporu, hukuki niteliği itibarıyla bir idari işlemdir. Dolayısıyla bir idari işleme karşı hangi sebeplerle dava açılıyorsa ÇED raporuna da aynı şekilde dava açılır.

 Santralin kurulmasının planlanması aşamasından itibaren gerektiği hallerde önlemlerin alınıp alınmadığının, projenin sonlandırılması hatta sonlandırıldıktan sonraki süreçlerde çevreyi korumaya yönelik verilen taahhütlere uyulup uyulmadığının denetlenmesi, idare tarafından yapılır. ÇED konusunda karar vermeye yetkili makam, Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığıdır. Bakanlık, Yönetmeliğe tabi projeler hakkında; “ÇED Olumlu”, “ÇED Olumsuz”, “ÇED Gereklidir” veya “ÇED Gerekli Değildir” kararlarını verebilir. Ancak Bakanlık gerekli gördüğü durumlarda “ÇED Gereklidir” veya “ÇED Gerekli Değildir” kararının verilmesi konusundaki yetkisini, sınırlarını belirleyerek il müdürlüğüne (valiliğe) devredebilir. Bakanlık, kendi bünyesindeki Bakanlık yetkilileri, projenin konusuyla ilgili diğer kamu kurum ve kuruluşlarının temsilcileri ile faaliyet sahibinden oluşan bir Komisyon kurmakla görevlidir. Projenin konusu ve çevrenin özellikleri gerektirirse üniversitelerden, STK’lardan, enstitülerden, meslek kuruluşlarından temsilcilerin de komisyona katılması mümkündür. Bu süreçte Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı gibi bakanlıklar da projenin yapılacağı çevreyi dikkate alarak izin, onay veya ruhsat verme işlemleri bakımından değerlendirme yapabilir. Bu kurum ve kuruluşlar çeşitli değerlendirmeler yapmakla görevli olsalar da, son karar Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından verilir. Bakanlık tarafından karar verilmeden önce yapılan inceleme ve değerlendirmeler sırasında diğer kamu kurum ve kuruluşlarından, özellikle faaliyetin yeri konusunda görüş alınmaması halinde hukuki uyuşmazlıklar doğabilir.

4. ÇED Raporu/Kararı Türleri

Yukarıda bahsedildiği gibi Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı, yönetmelikte belirtilen faaliyetlerin yürütüleceği projeler hakkında; ÇED Olumlu”, “ÇED Olumsuz”, “ÇED Gereklidir” veya “ÇED Gerekli Değildir” kararlarını verebilir.

1. ÇED Gerekli Değildir Raporu,projenin yapılacağı çevreye herhangi bir olumsuz etkisinin olmayacağı anlamına gelmektedir. Bu raporun alınmasından sonra direkt faaliyete başlanabilir.

1. ÇED Gereklidir Raporu, projenin yapılacağı çevreye olumsuz etkisinin olması ihtimaline binaen verilir. Burada projenin çevreye  etkileri değerlendirilir.

1. ÇED Olumlu Raporu, proje “ÇED Gerekli Değildir” kriterini aşıyorsa yani “ÇED Gereklidir” kapsamına giren bir faaliyet söz konusuysa alınması gereken rapordur.
2. ÇED Olumsuz Raporu ise projenin çevreye, geri dönülemeyecek düzeyde olumsuz etki edeceği saptanırsa verilir. Projenin yapılacağı yöre örneğin doğal sit alanıysa, duyarlı bölgeyse, ormanlık alansa ya da su kaynaklarına olumsuz etki edecekse olumsuz rapor verilir. Bu raporun verilmesi halinde ilgili projenin o yörede yapımı iptal edilir.

2872 sayılı Çevre Kanunu’nun 10 maddesine göre “ÇED Olumlu” Kararı veya “ÇED Gerekli Değildir” Kararı alınmadıkça projelerle ilgili onay, izin, teşvik, yapı ve kullanım ruhsatı verilemez; proje için yatırıma başlanamaz ve ihale edilemez.

5. ÇED Raporlarına Uyulmamasının Sonuçları

2872 sayılı Çevre Kanunu’na göre; Çevreyi kirletenler ve çevreye zarar verenler sebep oldukları kirlenme ve bozulmadan doğan zararlardan dolayı kusur şartı aranmaksızın sorumludurlar. Kirletenin, meydana gelen zararlardan ötürü genel hükümlere göre de tazminat sorumluluğu saklıdır.

Anılan Kanun ve Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği’ne göre; ÇED Olumlu ya da ÇED Gerekli Değildir Kararı alınmadan faaliyette başlanması, ÇED Olumlu ya da ÇED Gerekli Değildir Kararı alındıktan sonra burada verilen taahhütlere uyulmaması halinde, Bakanlık tarafından yaptırım uygulanır. ÇED Olumlu ya da ÇED Gerekli Değildir Kararı alındıktan sonra yapılacak denetimin amacı; hem kararın verilmesinden itibaren belirlenen sürede faaliyet sahibinin faaliyete başlayıp başlamadığının, hem de projenin başlangıç, sürdürme ve sona erme aşamalarında faaliyet sahibinin vermiş olduğu taahhütleri yerine getirip getirmediğinin belirlenmesidir.

Bakanlık tarafından uygulanacak yaptırımlar 2872 sayılı Çevre Kanunu’nun 15. Ve  20. Maddelerinde, Ceza Hukuku bağlamında uygulanacak yaptırımlar ise 26. maddesinde düzenlenmiştir. Buna göre yukarıda sayılan aykırılıkların varlığı halinde yatırım sahibine uygulanacak yaptırım; faaliyetin durdurulması, idari para cezası ve adli nitelikteki cezalar olmak üzere üçe ayrılır.

1. Faaliyetin Durdurulması
2. ÇED Olumlu” kararı alınmadan başlanan faaliyetler Bakanlıkça veya Bakanlığın yazılı talimatı ile doğrudan il müdürlüğü tarafından, “ÇED Gerekli Değildir” kararı alınmadan başlanan faaliyetler ise mahallin en büyük mülki amiri (ilde vali ilçede kaymakam) tarafından süre verilmeksizin durdurulur. “ÇED Olumlu” ya da “ÇED Gerekli Değildir” kararı alınmadıkça yatırıma ilişkin durdurma kararı kaldırılmaz. “ÇED Olumlu” ya da “ÇED Gerekli Değildir” kararı alınmaz ise, yatırımcı faaliyet alanını eski haline getirmekle yükümlüdür. 2872 sayılı Çevre Kanununun ilgili hükümlerine göre işlem tesis edilir.
3. Enerji yatırımlarının sürdürülebilir kalkınma bakımından ülkeye sağladığı katma değer, ekonomik anlamdaki getirileri, kamunun refahını ve yaşam standartlarını yükseltmeye yönelik olumlu katkıları, faaliyet sahibinin vermiş olduğu emek ve yapmış olduğu parasal yatırım göz önüne alındığında; faaliyetin tamamen durdurulması yaptırımının ilk başta ağır gelebileceği düşünülmektedir. Bu anlamda, nihai ÇED raporunda verilen taahhütlere uyulmaması halinde, faaliyet sahibine bir defaya mahsus olmak üzere bir yılı aşmamak kaydıylataahhütlere uyması için süre verilebilir. Bu süreyi vermeye yetkili makam Bakanlık ya da Bakanlığın denetim yetkisini devrettiği makamdır. Bu sürenin sonunda da taahhütlere uyulmaması halinde proje durdurulur. Faaliyet sahibi ÇED Raporunda belirtilen yükümlülükleri yerine getirmedikçe, durdurma kararı kaldırılmaz.
4. Çevre ve insan sağlığı yönünden tehlike yaratan faaliyetler ile çevre izni veya çevre izin ve lisansı olmayan faaliyetler ise, süre verilmeksizin durdurulur.
5. İdari Para Cezası   

2872 sayılı Çevre Kanunu’nun 20. Maddesinde idari para cezasını gerektiren haller tek sayılmıştır. Enerji yatırımları için önemli olan bazıları şunlardır;

15. Belgelerin veya izinlerin alınmaması durumunda 15.000 Türk lirası (171.881 TL)* idarî para cezası verilir.
16. Çevresel Etki Değerlendirmesi süreci tamamlamadan inşaata başlayan ya da faaliyete geçenlere proje bedelinin yüzde ikisi oranında idarî para cezası verilir. Cezaya konu olan durumlarda yatırımcı faaliyet alanını eski hale getirmekle yükümlüdür.
17. Çevresel Etki Değerlendirmesi sürecinde verdikleri taahhütnameye aykırı davrananlara, her bir ihlal için 10.000 Türk Lirası (278.536 TL)*idarî para cezası verilir.
18. Bakanlığa ya da Bakanlığın denetim yetkisini devrettiği makamlarabildirim ve bilgi verme yükümlülüğünü yerine getirmeyenlere 6.000 Türk Lirası (167.045 TL)* idarî para cezası verilir.
19. Faaliyetleri sonucu çevre kirliliğine neden olacak veya çevreye zarar verecek kurum, kuruluş ve işletmeler çevre yönetimi hizmeti almakla yükümlüdürler. Burada öngörülen çevre yönetimi hizmeti almayanlardan; çevre yönetim birimini kurmayanlara ya da çevre danışmanlık firmalarından hizmet almayanlara 6.000 Türk Lirası (167.045 TL)*, çevre mühendisi veya Bakanlıkça yetkilendirilen kişiyi bulundurmayanlara 4.000 Türk Lirası (111.361 TL)* idarî para cezası verilir.

1. Adli Nitelikteki Cezalar
2. Yukarıda bahsi geçen bildirim ve bilgi verme yükümlülüğüne aykırı olarak yanlış ve yanıltıcı bilgi verenler, altı aydan bir yıla kadar hapis cezası ile cezalandırılır.
3. Yanlış ve yanıltıcı belge düzenleyenler ve kullananlar hakkında 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun belgede sahtecilik suçuna ilişkin hükümleri uygulanır.

Yargıya intikal eden çevresel etki değerlendirmesine ilişkin ihtilaflarda çevresel etki değerlendirmesi süreci yargılama sonuna kadar durur.

6. ÇED İptali ve İptal Nedenleri

Yukarıda 3. Başlıkta değindiğimiz gibi, ÇED Raporu bir idari işlemdir. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 2. Maddesine göre; idarî işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından iptal davaları ve idari eylem ve işlemlerden dolayı kişisel hakları doğrudan zedelenenler tarafından tam yargı davaları açılabilir.

Bu kapsamda; Bakanlık ya da yetkilendirdiği diğer makam tarafından verilen ÇED Raporuna karşı; raporun yetki, şekil, sebep, konu ya da maksat unsurlarından biri ile hukuka aykırı olduğu gerekçesiyle ÇED Olumsuz Kararına karşı yatırım sahipleri, ÇED Olumlu ya da ÇED Gerekli Değildir Kararına karşı ise menfaatleri ihlal edilenler örneğin yöre halkı, taşınmazın kiracısı, Mimar ve Mühendisler Odası, Barolar, Dernek ve Vakıflar dava açabilir. Zira daha önce bahsedildiği gibi Anayasamız çevrenin korunması sorumluluğunu “herkes” için bir ödev olarak vermiştir. ÇED Olumlu ya da ÇED Gerekli Değildir Raporuna karşı meslek kuruluşlarınca, çevreye verilecek zararın büyüklüğünü öngören yöre halkınca bu gerekçelerle ÇED Raporunun iptali istenebilir. İptal davası sonucunda ÇED Raporunun çevreye vereceği zararın geri döndürülemez nitelikte olacağı saptanırsa, ÇED Raporunun iptaline karar verilir.

Özetle; enerji yatırımlarının çevreye etkisinin geri dönülmez düzeyde olacağı ve bu kapsamda hem çevreyi korumak hem de yatırımcıyı doğru yatırıma yönlendirmek amacıyla ÇED Raporunun alınması önemli ve zorunludur. ÇED raporunun alınmadığı hallerde faaliyetin durdurulması gibi ağır bir yaptırımla karşılaşılmakla birlikte rapor alındıktan sonra raporda verilen taahhütlere uyulmaması halinde de yaptırım uygulanması söz konusu olacaktır. Ceza hukuku anlamında suç teşkil eden fiiller bakımından ayrıca hapis cezaları da gündeme gelebilecektir. ÇED iptali ise, idari işlemin iptali için iptal davası ve idari işlemden doğan zararları tazmin amacıyla tam yargı davalarının açılmasıyla söz konusu olabilir. Bu davalar neticesinde işlemin iptali kararı çıkarsa, ÇED Raporunun/Kararının iptali söz konusu olur.